Projet de transfert de charges financières du canton aux communes

Enjeux et perspectives pour l’animation socioculturelle genevoise

Le débat autour de la municipalisation des centres de loisirs et de rencontres traverse depuis des décennies l’histoire de l’animation socioculturelle (ASC) genevoise. Ces derniers mois, un nouveau projet de transfert de charges financières du canton aux communes sur fond de tension budgétaire vient bouleverser la gouvernance de l’ASC et relance les craintes quant au respect de l’autonomie associative et à l’équité de traitement sur le territoire.

Dans la Lettre de février dernier, Gérard Duc, historien mandaté par la FCLR pour retracer la contribution de la Fédération dans l’histoire de l’ASC, rappelait : «le discours du ‘qui paie commande’ est présent dès les années 70. En période de forte tension budgétaire, on restreint la marge associative, sous prétexte d’efficacité». Il ajoutait que «nous sommes à un moment charnière de l’ASC qui pose la question de l’autonomie des associations, soit la question qui fait toute la raison d’être de la ‘Fédé’. Et, ce qui est intéressant, c’est que dans toute l’histoire de la FCLR, depuis sa création en 1971, on semble avoir été en permanence à un tournant autour de cette question».

Dans cet article, nous tentons de faire le point sur ce nouveau projet de transfert de charges, sur les risques qu’il représente pour les associations de centres, et sur la réaction de la FCLR et du réseau fédératif.

Transfert de charges canton-communes : une vieille histoire

Déjà en 2004, peinant à assainir ses finances, l’État de Genève envisageait de modifier la loi J 6 11 en proposant un transfert de charges et de compétences aux communes. Le projet sera finalement gelé et c’est en 2008 que la loi sera modifiée en lien avec la gouvernance de la FASe.

Les allers-retours entre canton et communes se sont poursuivis tout au long des années 2010 sur la répartition des tâches et les modalités financières des éventuels transferts. En 2018, l’Association des communes genevoises (ACG) est consultée sur l’intention du Conseil d’État de parvenir à une participation communale à hauteur de 90 millions de francs aux coûts de la politique sociale. L’ACG y a répondu par une fin de non-recevoir.

En 2019, le dialogue a repris entre l’État et l’ACG et un travail a été mené pour produire un protocole d’accord fixant les règles d’une négociation en vue de transférer des charges assorties de compétences du canton aux communes.

En 2020, le Conseil d’État a émis un projet de loi sur la participation des communes au financement des prestations sociales et des mesures de soutien aux personnes âgées. Au cours d’une audition de la Commission des finances du Grand Conseil, l’ACG «a exposé le problème de fond que pose ce [projet de loi], à savoir qu’il ne transfère aucune compétence aux communes. En suivant cette voie, le Conseil d’État renonce aux propositions des communes qui permettraient au canton, à la fois de faire des économies et d’assurer une gestion plus efficiente des deniers publics. Par exemple, un transfert aux communes du financement de la FASe donnerait au canton l’opportunité d’économiser plus de 23 millions de francs chaque année» (Info ACG n°152 – décembre 2020). De quoi est-il question ici ? A la création de la FASe en 1998, l’État et les communes se sont engagés à en financer le fonctionnement à parts égales (50/50). Progressivement, le budget de la FASe a augmenté et chacune des parties a suivi, jusqu’à ce que le Grand Conseil décide de plafonner la contribution cantonale à 23,7 millions de francs par année. Celle des communes a continué d’augmenter, pour atteindre 30 millions de francs auxquels s’ajoutent les locaux et les subventions de fonctionnement qu’elles octroient aux centres d’animation socioculturelle. Les communes assument donc aujourd’hui les trois quarts de la facture de l’animation socioculturelle et l’écart avec le canton ne fait que se creuser.

En 2021, pour assainir les finances cantonales et rétablir l’équilibre budgétaire, le Grand Conseil a demandé au Conseil d’État de réaliser des économies structurelles à hauteur de 90 millions de francs par an d’ici 2025. Le Conseil d’État a dès lors mandaté une commission qui a identifié, parmi les postes à transférer, la police de proximité et la FASe. Il a ensuite déposé un projet de loi prévoyant la participation renforcée des communes au budget de la FASe, pour un montant de 23 millions de francs, soit l’équivalent de la part cantonale au budget de la FASe.

En juin 2021, l’Assemblée générale de l’ACG a approuvé l’idée d’une participation financière accrue des communes au budget de la FASe, pour autant que cette augmentation de la charge financière s’accompagne d’un transfert de compétences. Les communes ont ainsi demandé à être mieux représentées au sein du Conseil de fondation de la FASe, notamment d’en prendre la présidence jusqu’alors réservée au canton, et qu’une meilleure gouvernance soit mise en place pour l’animation socioculturelle. «L’idée est de mettre en place un système équivalent à celui existant pour l’animation parascolaire, soit un groupement intercommunal, mais avec tous les partenaires», précise Xavier Magnin, président sortant de l’ACG, cité dans un article de Vincent Nicolet A Genève, l’animation socioculturelle chancelle paru dans Le Temps du 9 octobre.

Petit détour par la Constitution et la loi

La Constitution genevoise pose des principes importants en lien direct avec le débat actuel. Il est utile de les rappeler ici.

Ainsi, selon l’article 31, «la liberté d’association est garantie», soit l’ADN même de l’animation socioculturelle. De plus, à l’article 49, la Constitution prévoit que «L’état contribue à la préparation à la citoyenneté». Comment dès lors interpréter le projet du désengagement de l’État de l’animation socioculturelle qui est pourtant un outil majeur de la fabrique de la citoyenneté ? Enfin, l’article 133 fixe trois critères à la répartition des tâches entre le canton et les communes :

1. La répartition des tâches est régie par les principes de proximité, de subsidiarité, de transparence et d’efficacité.
2. La loi fixe les tâches qui sont attribuées au canton et celles qui reviennent aux communes. Elle définit les tâches conjointes et les tâches complémentaires.
3. Le canton assume les tâches qui excèdent la capacité des communes.

Rappelons aussi que la loi J 6 11 relative aux centres de loisirs et de rencontres et à la Fondation genevoise pour l’animation socioculturelle fixe la gouvernance de l’ASC reposant sur un partenariat quadripartite comprenant l’État, les communes, la FCLR et le Personnel.

Enjeux du projet de transfert de charges et revendications de la FCLR

L’autonomie associative, espace clé de citoyenneté

«La configuration de l’ASC genevoise est un équilibre très précaire car les centres sont entièrement financés par les pouvoirs publics et en même temps, ils sont censés avoir une autonomie et pouvoir organiser par exemple des débats qui peuvent être gênants pour les autorités. C’est ce qu’on leur reprochait dans les années 70 et ils sont toujours dans ce paradoxe», nous disait Gérard Duc en février dernier.

Les fondements de l’animation socioculturelle visent à favoriser une citoyenneté active, l’intégration du plus grand nombre et la participation des habitantes et habitants à des actions collectives qui font sens pour elles et eux. De fait, même si le fonctionnement associatif n’est pas toujours parfait, ce modèle offre néanmoins un espace privilégié de citoyenneté. Dans une interview parue dans la Lettre de juin 2021, Pascal Thurnherr, président de la FCLR, regrettait que ce modèle se fasse si rare aujourd’hui. Or, disait-il, «il y a un enjeu énorme autour de ça, à savoir le projet démocratique. Car dans un quartier, quand ce modèle fonctionne bien, l’idée démocratique progresse dans l’esprit des habitant·e·s qui voient clairement que cela vaut la peine de s’investir, de donner son avis et de rêver parce que les autorités, à travers les maisons de quartier et les centres de loisirs, leur donnent les moyens de vivre leurs rêves, de faire évoluer les aménagements urbains ou l’offre de loisirs, donc d’être des actrices et acteurs de changement social».

Mais pour cela, les associations doivent pouvoir agir en toute autonomie et les membres des comités de centres doivent pouvoir exercer de réels pouvoirs de décisions sur les orientations de leurs associations, en lien direct avec les besoins et les envies des habitantes et habitants de leur quartier. Aujourd’hui, le partenariat FASe le garantit en jouant notamment un rôle de tampon entre les associations de centres et les communes qui pourraient avoir la volonté de les contrôler et d’imposer un agenda politique déconnecté de cet ancrage de terrain.

Ce que demande la FCLR :

Quel que soit le système ou la nouvelle structure qui sera mise en place si le projet de transfert de charge et de compétences se concrétise, l’associatif devra rester le cœur du dispositif de l’animation socioculturelle genevoise.

Le partenariat FASe, un équilibre du pouvoir

Le partenariat FASe est fondé sur le principe de démocratie. Comme tout partenariat, il repose sur un équilibre du partage du pouvoir entre ses quatre partenaires et une volonté commune d’écouter le point de vue des autres partenaires. S’il est normal que les membres du Conseil de fondation ne soient pas toujours d’accord, l’inversion de majorité ces dernières années a pour conséquence que les délégué.es de la FCLR, représentant l’associatif – donc le terrain, sont toujours en minorité. Et cela d’autant plus que le partenaire Personnel ne siège plus au Conseil de fondation depuis l’introduction des postes de coordination région au sein de la FASe.

Le partage de pouvoir dans le cadre de l’animation socioculturelle, c’est aussi celui entre le politique (canton, communes) et l’associatif, donc entre la démocratie représentative (les élu.es) et la démocratie participative (les habitantes et habitants).

Le projet de transfert de charge ajoute une couche supplémentaire à ce déséquilibre en orientant l’ensemble des discussions sous un angle presque exclusivement financier. Un champ de tension très vif apparaît entre la dimension politique et le partenariat.

Ce que demande la FCLR :

La part de pouvoir laissée aux citoyennes et citoyens doit être suffisante sous peine de désengagement de la population. Donc, même si le financier change (les communes au lieu de l’État), l’animation socioculturelle et les associations qui la portent n’en restent pas moins un vecteur par lequel les autorités transmettent du pouvoir d’agir aux habitantes et habitants. C’est donc un projet extrêmement important en termes de démocratie. C’est pourquoi la FCLR revendique un partenariat équilibré fondé sur cette vision démocratique de l’équilibre du pouvoir.

L’implication de l’État, garante de cohérence territoriale

Le partenariat FASe réunissant l’État et les communes du canton avec les acteurs de terrain (associations et professionnel.les) garantit l’équité et l’égalité de traitement des associations sur l’ensemble du territoire cantonal, mais aussi de prestations offertes à la population, quelles que soient les communes.

Ce que demande la FCLR :

La FCLR préférerait que les choses restent en l’état, voire que l’État augmente sa contribution financière à la FASe. Au final, quel que soit le nouveau système qui sera instauré, il devra prendre soin des équilibres existants et garantir cette équité sur l’ensemble du territoire cantonal.

Au-delà de la péréquation financière que discutent l’État et les communes, la FCLR veillera donc à ce que tous les acteurs respectent leur engagement à préserver des gardes-fous vis-à-vis d’une municipalisation et s’engagent à mettre en place une institution (groupement inter-communal ou fondation) dont la gouvernance sera garante de la cohésion sociale, et de la cohérence territoriale, y compris vis-à-vis des professionnel.es des centres.

La réaction du réseau fédératif

«Ici on joue collectif. […] Ça fait 60 ans que ça dure»… Ce clin d’œil des enfants du jardin Robinson et de la Maison Vaudagne de Meyrin le 22 septembre dernier, à l’occasion de Canton Danse (évènement festif et partagé à la dimension du Canton de Genève organisé par la FCLR dans le cadre de son 50^e anniversaire) entre en belle résonance avec l’exceptionnelle mobilisation du réseau fédératif lors des Assemblées générales organisées par la FCLR au cours de ces derniers mois.

Ainsi, toutes les propositions issues du Groupe de travail de la FCLR sur l’autonomie associative – à la fois les textes et la manière de les faire vivre – ont été approuvées le 16 septembre dernier. Ce travail revalide avec force «les principes de subsidiarité, d’autonomie associative, de diversité d’actions situées dans les quartiers et communes du canton telles que définies dans la loi (art. 3), les statuts (art. 4) et le Règlement interne (art. 40, 42 et 49 notamment). Si les actions des centres tendent toutes vers les mêmes visées, elles prennent des formes différentes, d’un quartier à l’autre, où les priorités immédiates ne sont pas les mêmes». Il est prévu qu’une délégation aille à la rencontre des comités des 47 associations de centres pour partager ce travail.

Courant septembre, la FCLR a adressé une lettre aux député.es du Grand Conseil pour dire la préoccupation du réseau fédératif à l’égard du projet de transfert de charges et de compétences et de la réforme annoncée de la gouvernance de l’animation socioculturelle. Cette lettre expose également la crainte que ces évolutions font peser «sur la gestion associative des centres et les prestations offerts à la population». Concrètement, dans cette lettre, «la Fédération des associations des 47 centres du canton et les centaines de militants actifs dans ces associations [communiquent leur] désaccord avec le projet que l’État se désengage de ses missions et responsabilités à l’échelle du canton. Il se doit d’offrir les mêmes conditions-cadre dans toutes les communes par son implication, [et demandent] en tout cas que, quelle que soit la solution à laquelle [les député.es aboutiront], l’associatif, cheville ouvrière de la démocratie locale, reste au centre du dispositif de cohésion sociale par l’action de centres d’animation socioculturelle dans l’ensemble du canton».

En parallèle de l’envoi de cette lettre, les membres du comité de la FCLR et des comités des associations de centres iront autant que possible à la rencontre des élu.es communaux afin de rappeler les fondements associatifs de l’animation socioculturelle genevoise et les enjeux du projet de transfert de charges et de compétences.

Le comité de la FCLR et le réseau fédératif œuvrent également à communiquer sur ces enjeux auprès du grand public, notamment à travers les médias, à l’image des interventions de Pascal Thurnherr, président de la FCLR, dans l’article du Temps du 9 octobre 2021, et de la tribune cosignée par Gabriel Barta (trésorier de la maison de quartier des Acacias) et Emmanuel Deonna (député au Grand Conseil) et parue dans le Courrier du 13 octobre 2021 sous le titre «Renforcer l’animation socioculturelle en préservant son autonomie». Dans cette tribune, les deux auteurs rappellent le besoin que le canton garde «un rôle important» et l’importance de la prévention primaire des facteurs nuisibles à la cohésion sociale. Or, «cette prévention primaire peut atteindre ses objectifs uniquement si elle est conçue et mise en œuvre localement, en connaissance des caractéristiques et des besoins d’une population spécifique et proche. Cette caractéristique explique pourquoi, à Genève, l’animation socioculturelle est depuis cinquante ans organisée associativement».

Enfin, preuve que le partenariat reste vivace malgré tout, les membres du Conseil de fondation ont adopté à l’unanimité le 20 septembre dernier une résolution de la FASe à l’ACG qui pose les six conditions suivantes (verbatim) :

1. Garantie des prestations, des actions et missions prévues par la Loi J6 11 en particulier l’animation socioculturelle et le travail social hors murs à la jeunesse et à la population, dans une approche territoriale de cohésion sociale, conçues dans une vision d’intérêt général et de solidarité à l’échelle de la commune, du canton et de l’agglomération ;
2. Garantie des conditions de travail, de la convention collective travail (CCT) et des conditions salariales, ainsi que de l’affiliation du personnel à la CPEG en matière de prévoyance professionnelle ;
3. Maintien d’un fonctionnement basé sur le partenariat, intégrant notamment le personnel et les associations de centre représentées par la FCLR, ainsi que l’existence d’un secrétariat général assurant le pilotage dans une perspective d’intérêt général à l’échelle du territoire cantonal ;
4. Maintien au minimum du budget actuel de fonctionnement ;
5. Intégration des points 1 à 4 dans le projet de la future entité, de manière à garantir la transparence de la démarche, et implication des partenaires de la fondation dans l’élaboration de celui-ci ;
6. Report de la phase transitoire à la fin de l’année 2022 de manière à garantir – si les points 1 à 5 ne sont pas respectés – un débat ouvert reposant sur des consultations des différents milieux intéressés et des partenaires de la FASe, dont le personnel et les comités des centres en particulier, afin de permettre un débat démocratique et l’exercice des droits politiques.

En outre, la FCLR a d’ores et déjà annoncé qu’elle lancera un référendum si elle n’obtient pas des garanties formelles du maintien de l’autonomie et de la représentation des associations de centres dans la future gouvernance. Avec elle, ce sont 47 associations, 380 membres bénévoles de comités et quelque 3’200 adhérent.es des associations de centres qui se mobiliseront pour faire aboutir ce référendum.

Épilogue provisoire

Le nouveau projet de transfert de charges financières du canton aux communes lancé ce printemps par les autorités a ouvert une grande période d’incertitude pour l’avenir de l’animation socioculturelle, des associations et des professionnel.les qui la font vivre dans les quartiers.

De nouvelles pages s’écrivent chaque jour. Ainsi, alors que s’achevait la rédaction de cet article, le Conseil d’État diffusait un communiqué de presse le 20 octobre 2021 annonçant l’ouverture d’une «consultation formelle de l’Association des communes genevoises (ACG) sur un avant-projet de modification de la loi relative aux centres de loisirs et de rencontres et à la Fondation genevoise pour l’animation socioculturelle (LCLFASe)». Cette consultation concerne «les modifications proposées, qui constituent une première étape transitoire, [et] portent sur un transfert partiel du financement cantonal actuel de la FASe aux communes, à hauteur de 20,2 millions de francs, en plus des financements communaux actuels. Le solde, de près de 3,6 millions de francs, resterait supporté par le canton, qui conserverait ainsi un rôle important dans la fondation, notamment dans le pilotage des politiques publiques d’animation socioculturelle à portée cantonale en matière de cohésion sociale. En outre, la composition du conseil de fondation de la FASe serait adaptée pour tenir compte de l’engagement accru des communes, en leur attribuant notamment la présidence». Le communiqué précise également que «l’avant-projet de loi préparé par le Conseil d’Etat introduit des mécanismes visant à sécuriser l’ensemble du financement de la FASe et prévoit un délai de deux ans pour préparer, en concertation avec les acteurs associatifs, les instances dirigeantes de la FASe et les personnels concernés, une réflexion approfondie sur les missions et la gouvernance de la fondation à la responsabilité accrue assumée par les communes dans son financement».

Sans autre commentaire à ce stade, précisons simplement que la consultation est ouverte jusqu’au 25 novembre «afin de permettre au Conseil d’État de nantir le Grand Conseil d’un projet de loi avant l’échéance des débats budgétaires».

Le débat se poursuit donc… ainsi que la mobilisation du réseau fédératif.